El colapso de la política de asilo y refugio de la UE. Dossier
G. Buster
Claus Offe
MDeE25 / DiEM25
13/03/2016
Refugiados: “No vengáis a Europa”
G. Buster
El Consejo Europeo y la Comisión europea siguen empeñados en la extraordinaria tarea de desnaturalizar los objetivos de la construcción europea del Tratado de Lisboa (negociaciones sobre el referéndum británico en el Consejo de 18 y 19 de febrero) y ahora, directamente, de violar tratados internacionales que obligan a los estados-miembros y a la propia UE (negociación con Turquía sobre refugiados a ratificar en el próximo Consejo Europeo del 17 y 18 de marzo).
El paquete acordado por los negociadores de la UE con el primer ministro turco Ahmet Davutoglu la semana pasada implica la devolución colectiva de refugiados en territorio de estados miembros de la UE a Turquía. A cambio, la UE se compromete a aceptar un número igual de refugiados que se encuentran en suelo turco, a transferir 6.000 millones de euros en ayudas varias y a suprimir la obligatoriedad de visado para viajar a la UE a los ciudadanos turcos. El acuerdo implica en la práctica conferir a Turquía el monopolio de la trata de refugiados en Oriente Medio. La UE ha encontrado una solución práctica a la advertencia lanzada a los refugiados por el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk: “No vengáis a Europa”…ir a Turquía.
Tanto ACNUR –la organización de NN UU responsable de la Convención de 1951 para los refugiados- como el Comité Internacional de la Cruz Roja –guardián de las Convenciones de Ginebra y sus Protocolos Adicionales- han advertido ya de la “ilegalidad” del acuerdo de la UE con Turquía: todos los estados firmantes están obligados a brindar protección a los refugiados en su suelo y el derecho internacional humanitario no contempla las “devoluciones colectivas”.
Por otra parte, no se puede ignorar que tanto los estados miembros de la UE como Turquía son “partes” en el conflicto de Siria. Tanto ellos como el resto de los participantes en el conflicto de Oriente Medio están utilizando a los refugiados como palancas de negociación en Ginebra. La OTAN, sin ir más lejos, ha desplegado una flota de cinco fragatas en el mar Egeo cuyo objetivo declarado es “luchar contra los flujos migratorios”. Lo que no deja de ser una trágica ironía después de las denuncias de los propios directivos de FRONTEX de su carencia de medios para el rescate de los cientos de refugiados que han naufragado en el Mediterráneo.
El recrudecimiento de la guerra en Siria e Irak en el horizonte de una tregua negociada por las superpotencias en Ginebra ha volcado sobre Turquía y Europa una parte importante de los más de cinco millones desplazados por los diferentes frentes del conflicto. Pero de ellos, 2 millones se han refugiado en Turquía, 1,5 millones en Líbano, 1 millón en Irán y cerca de 700.000 en Jordania. El numero de refugiados que llegaron a la UE en 2015 fue algo superior al millón de personas en 2015. Pero en los dos primeros meses de 2016, el número de refugiados que llegó a las islas griegas del Egeo fue de 123.000 personas, comparadas con las 4.600 del mismo período en 2015. La respuesta de los países balcánicos ha sido cerrar sus fronteras y las de países como Hungría establecer corredores hacia Austria y Alemania.
Estos flujos habían sido en buena medida previstos por las organizaciones internacionales como ACNUR. El problema de fondo no es la falta de normas o de reglamentos internacionales para hacer frente a esta catástrofe humanitaria. Sino, como ha denunciado también el Comité Internacional de la Cruz Roja, la falta de cumplimiento de las obligaciones de los estados firmantes. El mejor ejemplo es la propia Unión Europea: de los 160.000 refugiados que tenia que distribuir en 2015 entre los estados miembros, solo 400 han sido acogidos hasta la fecha.
Este colapso de la política común de asilo y refugio de la UE, del Reglamento de Dublín III, es el que puede ratificar con el acuerdo con Turquía el próximo Consejo Europeo.
El gobierno en funciones del PP y la crisis de los refugiados
El pasado 28 de febrero el presidente del gobierno en funciones del Reino de España, Mariano Rajoy, ratificó sin la autorización del Congreso de los Diputados el acuerdo UE-Turquía.
La justificación de la vicepresidenta Soraya Sáenz de Santamaría de que “el ejecutivo está en funciones para todo”, creó un importante conflicto constitucional. Es evidente que un acuerdo de estas proporciones, que viola las obligaciones contraídas en derecho internacional del Reino de España como firmantes de la Convención de 1951 sobre refugiados y las Convenciones de Ginebra, podía desembocar en una serie de recursos ante el Tribunal Constitucional. Ante la oposición de una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados (PSOE-Podemos-Ciudadanos), el gobierno en funciones del PP dio marcha atrás y trasladó la ratificación al próximo Consejo Europeo si disponía antes del consenso político de las otras fuerzas parlamentarias.
Pero como en el caso del anterior Consejo Europeo, el gobierno en funcionesdel PP ha vuelto a alegar una extraña teoría constitucional, traída por los pelos, de que no esta bajo el control parlamentario del actual Congreso de los Diputados. Bastaría por lo tanto una sesión informativa en el pleno del Congreso por el secretario de estado para la UE para cumplir con el tramite previsto en la Ley de Creación de la Comisión Mixta para la UE.
Una carta del secretario general del PSOE, Pedro Sánchez, a Rajoy fue suficiente para pinchar la posición defendida por el gobierno en funciones. Recordando una proposición no de ley del PSOE del pasado 13 de octubre en el que la mayoría del pasado Congreso se comprometía a consensuar la política de asilo y refugio, Sánchez recordaba a Rajoy que no cuenta actualmente con ese consenso.
Mientras tanto, y tras haber acogido 18 refugiados de los 14.931 a los que se había comprometido en 2015, el gobierno en funciones del PP ha ampliado la cuota a 450 estos días.
Es precisamente el suelo de cristal del gobierno en funciones de Rajoy el que puede permitir situar en primer plano la violación de derechos que supone la respuesta de la UE y sus estado miembros, muy en particular el Reino de España, ante la mayor crisis humanitaria que vive Europa desde el fin de la II Guerra Mundial. El pasado 15 de septiembre, la izquierda social y política se manifestó por los derechos de los refugiados. Ahora, CCOO, UGT, USO, PSOE, Podemos, IU, Equo y Ciudadanos, Médicos del Mundo, HOAC, Cáritas, MPDL-Movimiento por la Paz, Federación de Derechos Humanos de España, Consejo General de la Abogacía, Coordinadora de ONG para el Desarrollo, EAPN, ACCEM, CEAR y UNICEF-España, han expresado su rechazo al acuerdo entre la Unión Europea y Turquía sobre los refugiados. Es la primera movilización unitaria de toda la izquierda después de las pasadas elecciones del 20-D.
Para una política sólida de integración de los refugiados
Claus Offe
La introducción de un estimulante libro de teoría política de Anthony de Jasay se inicia con la pregunta: "¿Qué harías si fueras el estado?" Imagine un ambicioso imparcial y razonablemente informado cargo público haciendo frente a los desafíos de la actual crisis de refugiados - o, para el caso, a cualquier ciudadano responsable preguntándose la cuestión.
La respuesta, argumentaré, es bastante sencilla, dadas las alternativas disponibles. Surge de un diagrama de flujo del razonamiento, a partir de lo que debe hacerse mientras los refugiados potenciales están todavía en su región de origen, hasta qué hacer una vez que han alcanzado la UE y Europa, y concluyendo con qué hacer una vez que se han asentado en un país de destino.
Abordar las raíces del problema en la región
Los responsables políticos tienen dos opciones básicas para hacer frente a los retos de la afluencia de refugiados, mientras que los refugiados potenciales se encuentran todavía en su país o región de origen. La primera opción es eliminar la posibilidad de entrar en Europa. Las medidas para mantener fuera a los refugiados y emigrantes podrían ser la construcción de cercas, el despliegue de guardias de fronteras y las operaciones Frontex. Además, pueden optar por la admisión administrativa, como la prevista en los acuerdos de tercer país seguro, controles anti-terroristas, mejora de la detección de inmigrantes irregulares que no sean refugiados, limitación de la reagrupación familiar, o la expulsión utilizando acuerdos de readmisión con los gobiernos de los países de origen.
La otra opción es eliminar las razones y los motivos para salir. Por ejemplo, poner fin a las guerras civiles en los países de origen, o mediante la difusión de las sombrías perspectivas predominantes para los refugiados en los países de destino deseados, lo que disminuye los factores de "atracción". Esta opción implica que los refugiados potenciales se convenzan de que no hay necesidad de irse, ya que sus condiciones pronto cambiarán para mejor, o que las condiciones en los posibles países de destino no son lo suficientemente atractivas y ni siquiera mínimamente hospitalarias.
Otro esfuerzo estratégico para limitar la afluencia de refugiados es motivar a los refugiados a permanecer en la región (Turquía, Jordania, Líbano) en lugar de continuar hacia Europa. Esto requiere una estrategia defensiva que implica considerables transferencias y compromisos políticos, en especial con el presidente turco, Recep Tayyip Erdogan .
Pero hay enormes obstáculos a la hora de reducir los motivos para salir, incluyendo:
- no existe un organismo o una estrategia para producir un cambio de preferencias a favor de permanecer en vez de huir mediante de la pacificación de los conflictos;
- en el mejor de los casos, hay una capacidad limitada de sellar las fronteras; en particular las fronteras marítimas;
- existen obligaciones legales internacionales para conceder asilo a los refugiados "auténticos": la Convención de Ginebra sobre los derechos de refugiados no reconoce los términos "cuota" o "límite de admisión";
- los refugiados de la región MENA (Oriente Medio y Norte de África) y sus vecinos del Este y el Sur de la UE seguirán llegando a Europa por millones, teniendo en cuenta las previsiones de estados fallidos y el surgimiento de actores no estatales en la región. Hay que esperar que más personas lleguen de África tratando de escapar de las consecuencias del cambio climático no mitigado.
La búsqueda de soluciones en la UE-Europa
Después de que los refugiados han llegado a la UE y a Europa, las alternativas de quienes toman las decisiones políticas son: -repartir la carga de forma supranacional entre los estados miembros de la UE o
-la búsqueda individual de los estados miembros de minimizar el coste mediante la no cooperación.
La primera de estas opciones implica una distribución consensuada de los refugiados entre los estados miembros a través de la implementación de políticas de distribución equitativas de la UE. La segunda opción se reduce a una distribución coercitiva, ya sea a través del régimen de deportación previsto en el Acuerdo de Dublín al "primer país de entrada", el cierre de fronteras, o limitar el acceso (en contra de los Acuerdos de Schengen). También puede incluir otras políticas de presión sobre los países vecinos y campañas étnico-nacionalistas que enfaticen hasta que punto los refugiados no son bienvenidos en determinados países.
Los refugiados tienen que tener una cierta capacidad de elección del país de residencia permanente que prefieren. El resultado de una postura de no cooperación de algunos estados miembros, sin embargo, debilitaría aún más las capacidades políticas de la UE porque profundizaría la división entre Este y Oeste. Por lo tanto, depende del cumplimiento de los Estados Miembros con la letra y el espíritu de los Tratados, así como de la capacidad de las instituciones de la UE para hacer cumplir la cooperación. El resultado en esta etapa será principalmente a través de sanciones negativas, ya sea a través del reparto de la carga de forma contractual o mediante un unilateralismo coercitivo.
Después del asentamiento en un determinado país de destino hay una o dos posibilidades. Una, es permitir la plena integración de los emigrantes a través del registro administrativo correspondiente, la provisión de vivienda, la educación, la formación, el acceso al mercado laboral y los servicios sociales y de salud. Movilizar la ayuda de la sociedad civil es fundamental para este enfoque. Que debe incluir la simultánea "integración" de las poblaciones locales en una comunidad política que se base en deberes aceptados distintos de los originados en identidad étnica, lo que ayuda a adaptarse a condiciones socioeconómicas multiétnicas y obligaciones compartidas. La opción por esta estrategia puede verse facilitada por referencias al argumento de que la integración de los refugiados puede ayudar a cerrar las brechas demográficas y en la oferta de trabajo en unas sociedades europeas envejecidas, e ignorando el argumento de que cada "ganancia de cerebros" para Europa implica una "fuga de cerebros" en el país de origen.
La perspectiva alternativa es aquella que aborda la integración de los emigrantes como un reto. En este caso, los refugiados deben de satisfacer sus necesidades por sus propios medios, esfuerzos, y demostrar "la voluntad de integración." La provisión de vivienda, educación y oportunidades de empleo no se considera una prioridad de los responsables de las políticas públicas. La aplicación de esta segunda estrategia alimentará el atractivo de las fuerzas políticas populistas que abogan por un enfoque excluyente de la crisis de los refugiados por motivos ideológicos étnico-nacionalistas y anti-islámicos. Sin embargo, esta estrategia presumiblemente más barata, implica también el riesgo de un fracaso de la integración a largo plazo y los costes políticos de una polarización política masiva en los países de asentamiento, así como el surgimiento de una clase baja semi-integrada post-migratoria.
¿Cuál de estas dos orientaciones adoptarán los responsables políticos – una integración fuerte o a una integración reacia? En última instancia dependerá de su evaluación de la rentabilidad política del alarmismo y, por otra parte, de su disposición a adoptar soluciones con visión de futuro como sugiere la primera opción de una sólida política de integración.
Comunicado del MDeE (DiEM) condenando el acuerdo preliminar de la cumbre europea para expulsar a los refugiados a Turquía
El MDeE25, Movimiento por la Democracia en Europa, condena rotundamente el acuerdo preliminar alcanzado anoche (7 de marzo) durante la cumbre de la Unión Europea, de acuerdo con el cual miles de refugiados europeos serán devueltos a Turquía.
El MDeE25 considera este acuerdo bochornoso y contrario a las leyes y tratados internacionales, entre ellos a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 19, “Se prohiben las expulsiones colectivas”) y a la Convención Iternacional sobre protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares.
Sólo poner sobre la mesa un acuerdo así socava aún más la integridad y el alma de una Unión que mostraba antes más confianza en su adhesión del humanismo, en su proclamación de la solidaridad y en su búsqueda de una prosperidad compartida.
Si se completa este acuerdo con Ankara, Europa estará enviando un mensaje aterrador al resto del mundo: que los hombres, mujeres y niños que lograron sobrevivir a alta mar y a los horrores de la guerra, independientemente de su estatus o idoneidad como receptores de asilo, no son bienvenidos en Europa.
Apelamos a los europeos y a sus representantes electos para que rechacen todos y cada uno de los intentos que permitan a la UE intercambiar vidas humanas y principios humanistas básicos por intereses retrógrados, estrechos, nacionalistas.
8 de marzo de 2016
Sólo poner sobre la mesa un acuerdo así socava aún más la integridad y el alma de una Unión que mostraba antes más confianza en su adhesión del humanismo, en su proclamación de la solidaridad y en su búsqueda de una prosperidad compartida.
Si se completa este acuerdo con Ankara, Europa estará enviando un mensaje aterrador al resto del mundo: que los hombres, mujeres y niños que lograron sobrevivir a alta mar y a los horrores de la guerra, independientemente de su estatus o idoneidad como receptores de asilo, no son bienvenidos en Europa.
Apelamos a los europeos y a sus representantes electos para que rechacen todos y cada uno de los intentos que permitan a la UE intercambiar vidas humanas y principios humanistas básicos por intereses retrógrados, estrechos, nacionalistas.
8 de marzo de 2016
enseña Sociología Política en la Hertie School of Governance en Berlín. Ha sido profesor de Ciencias Políticas y Sociología Política en las Universidades de Bielefeld y Bremen, así como en la Universidad Humboldt de Berlín. Ha sido profesor visitante en, entre otros, los Institutos de Estudios Avanzados de Stanford, Princeton y la Universidad Nacional de Australia, así como la Universidad de Harvard, la Universidad de California en Berkeley y la Universidad New School, Nueva York. Es el co-presidente del Grupo de Trabajo "Europa y la región MENA 'en el Foro Dahrendorf.
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